Статья 21 МПГПП: «Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц».
Организация и проведение мирных собраний в России регулируется федеральным законодательством, в частности Федеральным законом № 54-ФЗ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Закон о собраниях) и региональными законами.
Суть этого закона, как и заповедей оруэлловского скотного двора, в псевдологических играх поздних редакций: в целом право на свободу собраний как конституционную ценность законом декларировано, но введены ограничения в виде процедур своеобразных «переговоров», закрепленных в статье 12.2.
Фактически это и есть подмена типов правового регулирования – от дозволения «имеешь право» до разрешения «имеешь право с моей санкции». Такие подмены вполне пригодны к употреблению; люди, если долго им повторять, что акция не разрешена, перестают размышлять о том, что подобные собрания – их право и разрешения не требуют.
Силовые элиты, обслуживающие власть, в свою очередь, получили средство подавления любого, даже абсолютно мирного и конституционного протеста с одним обоснованием: не позволено.
Доклад Международной комиссии о событиях на Болотной площади 6 мая 2012 г.: «Таким образом, процедура, предписанная статьей 12.2, в действительности означает "соглашайтесь или уходите". И либо организаторы соглашаются с предложениями властей, либо лишаются возможности провести мероприятие. Эта интерпретация напрямую следует из статьи 5.5 Закона о собраниях, которая определяет, что "организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если ‹…› с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия".
Стоит принимать во внимание, что власти обладают значительной свободой действий по определению времени/места проведения мероприятия, так как Закон предусматривает расширительное толкование этих положений. Далее, несмотря на то что организаторы могут обжаловать любое решение властей о проведении публичных мероприятий в суде (см. ст. 19 Закона), в реальности это право является скорее иллюзорным, так как нет почти никакого шанса на то, что удастся получить решение суда до предполагаемой даты проведения мероприятия. ‹…› Таким образом, сложившаяся практика значительно отличается от типичной системы "уведомление и подтверждение", так как возможность изменения времени/места проведения мероприятия де-факто дает властям способность разрешить или запретить любое публичное мероприятие.
Во многих судебных делах, в частности в деле Alekseeva v. Russia, было доказано, что сложившаяся система является несовершенной и приводит к нарушениям права на свободу собраний. Именно поэтому в своем заключении в марте 2012 г. Венецианская комиссия предложила изменить это.
В деле Chebotareva v. Russia организаторам было дважды отказано в проведении демонстрации в центре города, вместо этого власти предложили им провести пикеты достаточно далеко от центра, предоставив аргументы о возможных волнениях в связи с проведением мероприятия, которые, однако, впоследствии не подтвердились. Соответственно, Комитет по правам человека ООН обнаружил нарушение статьи 21 Пакта, так как посчитал, что причины, указанные властями, не содержали в себе достаточных оснований на то, чтобы ограничить право на свободу мирных собраний.
Проблема согласования места для мероприятия являлась также предметом рассмотрения в деле Berladir and others v. Russia, в котором власти не согласились с предложенной площадкой проведения мероприятия – напротив здания мэрии Москвы. Организаторы, в свою очередь, не согласились с местом, предложенным властями, так как оно не соответствовало заявленным целям публичного мероприятия. Вместо этого они решили провести пикет на Тверской улице и подали об этом соответствующее уведомление. Однако, из-за того, что не было получено какого-либо ответа на предыдущее предложение о другом месте/времени, власти объявили пикет незаконным и решили его разогнать. Европейский суд, принимая во внимание пределы усмотрения национальных властей по оценке ситуации в данном вопросе, принял решение, что не было нарушения статьи 11, однако судьи Важич и Ковлер заявили отдельное мнение о том, что нарушение 11-й статьи имело место. Они также предположили, что российское законодательство может быть рассмотрено как один из методов регулирования мирных собраний с точки зрения его применения. В данном случае излишне широкое толкование применения закона привело к нарушениям права на проведение мирных собраний» [25].
Цель подобного регулирования для власти очевидна: не допустить нежелательное мероприятие либо получить, пусть и неправовые по сути, но легалистически обоснованные инструменты силового реагирования на участников акции. Силовики и судьи обходят доводы об отсутствии необходимости получать разрешения на мирные собрания, ими наработана практика привлечения к ответственности не только за участие в акциях и их организацию, но и за отказ выполнять требования о прекращении подобных действий.
Пункт 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 26 июня 2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях»: «Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.2 КоАП РФ, образует невыполнение или ненадлежащее выполнение организатором публичного мероприятия обязанностей, установленных частью 4 статьи 5 Закона о публичных мероприятиях, за исключением случаев, предусмотренных частями 2–4, 7, 8 статьи 20.2 КоАП РФ. Невыполнение или ненадлежащее выполнение указанных обязанностей может выражаться в том числе в необеспечении соблюдения условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом публичной власти; в непредъявлении участникам публичного мероприятия требований о соблюдении общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия, о прекращении нарушения ими закона; в непринятии мер по приостановлению публичного мероприятия или его прекращению в случае совершения участниками такого мероприятия противоправных действий; в отсутствии отличительного знака организатора публичного мероприятия (нагрудного знака депутата), за исключением случая проведения пикетирования одним участником».
Позиции судов в России по делам, связанным с мирным протестом, консолидированы: положения Конституции и международных договоров России воспринимаются менее значимыми, чем законодательство, регламентирующее мирные собрания. Подмену в этом законодательстве типов правового регулирования и введение разрешительного порядка реализации конституционного права на мирные собрания граждан российские суды игнорируют.
