Фил Кифер, ведущий экономист Всемирного банка, когда я попросил его помочь разобраться в сути предъявляемых рейтингу претензий, объяснил, что при сборе данных возникает несколько проблем: две по существу и одна политическая. Первая существенная проблема состоит в том, что государственное управление – чрезвычайно многомерное понятие. Сведение его даже к шести параметрам – задача сложная и требующая решения множества мелких сопутствующих задач. Нужно исключить “пересечения” – если индексы, составленные разными исследователями, используют одни и те же первичные данные, то следует позаботиться о том, чтобы эти данные учитывались только один раз. Идея работы Дэниела Кауфмана и его группы
[34], авторов проекта, состояла в следующем: если взять все доступные базы данных и правильно исключить “пересечения”, то случайные ошибки или индивидуальная тенденциозность одних исследователей будет компенсирована другими.
Равнение на Китай
Вторая проблема состоит в том, что трудно определить, что такое вообще качество государственного управления. С высоты птичьего, то есть политологического, полета, в Китае нет выборов и, значит, нет наиболее эффективного государственного устройства – демократии. Китайские же руководители, наоборот, считают, что более совершенной административной системы в их стране и придумать невозможно. Нужен учет мнения населения? Вот, пожалуйста, партийный комитет. Нет подотчетности власти населению? Так вот же, чиновников расстреливают за коррупцию. Когда китайские исследовательские центры догадаются составить рейтинг стран с учетом числа посаженных в тюрьму коррупционеров и Всемирному банку придется и эти данные включать в свои агрегированные показатели, Китай получит гораздо более высокое место. Если, конечно, его не опередит благодаря тому же самому показателю какая-нибудь “исламская демократия”, в которой каждый, кто отличается взглядами от “отцов революции”, отправляется в тюрьму как “коррупционер”.
Наконец, политическая проблема заключается в том, что любой разговор о качестве управления воспринимается внутри страны куда острее, чем разговор о достоинствах и недостатках системы здравоохранения или образования. В России, конечно, даже мнение о том, что мороженое, произведенное по заграничной технологии, вкуснее местного, может вызвать резкую реакцию, но во многих развивающихся странах охотно соглашаются с тем, что их уровень развития в той или иной сфере не особенно высок. Только не в части государственного управления!
По пяти критериям из шести Россия значительно уступает Китаю.
По двум – чуть отстает от Нигерии
Рывок Африки
Главной сенсацией отчета Всемирного банка за 2007-й – последний предкризисный – год стал рывок африканских стран. Дело даже не в том, что в нем наглядно опровергается стереотип, согласно которому Африка обречена на многие десятилетия экономической стагнации. Истории о том, что африканский климат не так губителен для инвесторов, как казалось еще за десять лет до этого, в конце XX века, заполняют газеты. Отчет заставил смотреть на страны пристальнее – различать, скажем, Нигер и Нигерию. Может быть, стоит присмотреться к Танзании, Либерии, Руанде и другим странам, существенно улучшившим свои показатели в последние годы. А вдруг это новые Тайвань, Таиланд и Сингапур, мировые лидеры по темпам экономического роста второй половины прошлого века?
Согласно отчету, и в развитых странах не так все гладко. Поскольку вероятность терактов – важный фактор индекса, политическая стабильность снизилась даже в Америке. А в развивающемся мире стабильность – вообще довольно редкое явление. Среди десяти стран с самым большим ВВП в мире Индия занимает последнее место по политической стабильности, и это при том, что демократию в этой стране отрицать невозможно – на конкурентных индийских выборах голосует чуть ли не столько же людей, сколько во всех остальных демократических странах, вместе взятых! Низкое место говорит о том, что в стране, где давно не было военных переворотов, на индексе политической стабильности сильно сказываются вспышки регионального насилия. Из-за этого невысоки показатели Испании с ее вечным баскским и каталонским сепаратизмом, несмотря на все признаки стабильной демократии в течение сорока последних лет.
Однако восприятие того, насколько высок или низок рейтинг, зависит не только от места страны, но и от того, с кем ее сравнивают. По всем шести показателям Россия значительно отстает от стран с похожим уровнем подушевого дохода. Правда, одна страна из той же группы выступает еще хуже – это Венесуэла. Тут случай особый: в отличие от России, где относительно оптимальности сложившегося соотношения демократии и диктатуры у экономистов нет единства, с политикой президента Чавеса все было ясно. В 2015 году стало ясно, что индексы качества управления, подсчитанные специалистами Всемирного банка в 2007-м, чего-то стоили: Венесуэла в последние пять лет правления Чавеса и его преемника (Чавес умер от рака в 2013 году) Мадуро катилась к экономической катастрофе и докатилась. Трехзначная инфляция, дефицит товаров первой необходимости, катастрофическое падение уровня жизни…
Самый обидный для России результат получался, если взять для сравнения десять стран с самым большим валовым продуктом. Здесь наша страна занимала по трем позициям из шести предпоследнее место, а по остальным трем – последнее. Иными словами, не так просто сказать, что у нас хуже – подотчетность государственных органов или эффективность работы правительства, качество законодательства или борьба с коррупцией. Все хуже.
Зато если взять другую сравнительную группу – страны СНГ, то картина меняется. Россия чаще оказывается в верхней половине списка. Впрочем, надо учитывать, что стран со столь же высоким подушевым ВВП в СНГ просто нет. Кроме того, чем ниже в рейтингах стоит страна, тем больший разброс между шестью параметрами. Например, Белоруссия, в которой свободных выборов не было уже больше двадцати лет, лидирует среди стран СНГ по политической стабильности и занимает третье место с конца по “учету мнения населения”.
Если двое говорят, что ты пьян…
Чтобы понять, почему развивающиеся страны недовольны местами в рейтинге качества государственного управления, надо знать, как устроен Всемирный банк. Бюрократы фактически поделены на национальные кланы, причем неформальное влияние родных правительств распространяется гораздо дальше, чем положено. Например, директор от Китая решает судьбы не только своих подчиненных, но и всех китайцев, работающих в Банке. Единственное место, куда это влияние не должно, по идее, простираться, – это исследовательский отдел, который как раз и готовил отчет.
Работа Дэнни Кауфмана и его коллег, авторов отчета Всемирного банка, состоит в том, чтобы, ничего не изобретая, правильно агрегировать все доступные показатели. Конечно, рейтинги, составленные независимыми организациями, и тем более конкурентами, могут говорить одно и то же, потому что они, насколько это возможно, отражают одну и ту же реальность! Впрочем, у того, кто видит во всем руку “мировой закулисы”, та же самая картина свидетельствует как раз об обратном. Если Economist Intelligence Unit и Gallup говорят одно и то же, значит, они просто выполняют задание одного “центра”.
