В главе 3 были изложены причины, по которым эффективное государственное управление не просто важно, а критически важно. При этом, когда Конгресс США обращает внимание на какую-нибудь проблему, дело, как правило, заканчивается тем, что на «рождественской елке» появляется множество новых украшений. Покойный Джордж Стиглер, экономист из Чикагского университета, лауреат Нобелевской премии 1982 года, высказал весьма любопытную и противоречивую идею: компании и отрасли часто выигрывают от регулирования. По сути, они могут использовать политический процесс для создания норм и правил, которые либо помогают им самим, либо препятствуют эффективной работе конкурентов.
Звучит не слишком правдоподобно? Рассмотрим в качестве примера аттестацию школьных учителей. В каждом штате все учителя государственных школ, желающие получить лицензию на преподавание, обязаны соответствовать определенным требованиям. Большинство людей считают такой подход вполне разумным. В Иллинойсе требования к аттестации на протяжении нескольких лет становились более строгими, что, конечно же, представляется вполне обоснованным, особенно учитывая нашу нацеленность на реформу системы общего образования. Но если внимательнее изучить политику в области аттестации педагогов, то вырисовывается довольно мрачная картина. Учительский профсоюз, одна из мощнейших политических сил в США, всегда поддерживал реформы, требующие более тщательной подготовки и тестирования его членов. Однако не следует забывать читать важную информацию, напечатанную мелким шрифтом: почти все без исключения принятые в этом направлении законы освобождают от выполнения данного требования уже работающих учителей. Иными словами, люди, которые только хотят стать учителями, должны пройти дополнительное обучение или сдать новые экзамены; а те, кто уже работает в школе, этого делать не обязаны. Если требования к аттестации принимаются ради блага учащихся, то какой смысл в этом законе? Ведь если для качественного преподавания необходимо обладать определенными умениями, то эти требования, по всей вероятности, относятся абсолютно ко всем учителям.
Не имеют особого смысла и некоторые другие аспекты закона, регламентирующего аттестацию педагогов. Например, учителя частных школ – а многие из них специалисты с многолетним опытом – не могут преподавать в государственных школах, пока не перепрыгнут через целый ряд всевозможных «обручей» (включая педагогическую практику), что почти наверняка никому не нужно. Не имеют права на это и университетские профессора. Следовательно, когда Альберт Эйнштейн начал работать в Принстонском университете, он автоматически лишился права преподавать физику в средней школе.
Больше всего во всей этой бессмыслице поражает (и раздражает) то, что, согласно данным исследований, требования к аттестации практически никак не коррелируют с результатами обучения школьников. Самое убедительное доказательство этого, которое в полной мере согласуется со всеми другими известными мне доказательствами, нам представляет Лос-Анджелес. Когда в конце 1990-х годов в Калифорнии приняли закон об уменьшении размеров школьного класса, городу пришлось нанять огромное количество новых учителей, причем многие из них не были аттестованы. Вскоре после этого были собраны данные об успеваемости учеников в классах, где преподавали разные учителя. Исследование проводила группа ученых из Брукингского института – этого, можно сказать, мозгового центра в области государственной политики; называлось оно Hamilton Project. Проанализировав успеваемость 150 тысяч учащихся за три года, исследователи пришли к следующим выводам. Во-первых, качество преподавания имеет значение. Дети, которые учились у преподавателей из квартиля наилучших, опережали своих ровесников, учителя которых относились к квартилю наихудших, на 10 процентных пунктов (с учетом начального уровня успеваемости). Во-вторых, аттестация не имеет никакого значения. В частности, исследование «не выявило статистически значимых различий в успеваемости учащихся, которым преподавали аттестованные и неаттестованные педагоги». В итоге авторы исследования порекомендовали штатам отменить требования, препятствующие талантливым людям, не прошедшим аттестацию, преподавать в средней школе
[142]. Однако большинство штатов до сих пор поступают с точностью до наоборот.
Джордж Стиглер сказал бы, что все это очень легко объяснить. Только подумайте о том, как сильно аттестация идет на пользу уже работающим учителям и не благоприятствует студентам педагогических вузов. Преграды, препятствующие вхождению новичков в профессию, ограничивают приток новых учителей, что, безусловно, хорошо для тех, кто уже преподает в школе. Любые препятствия подобного рода только на руку тем, кто находится внутри ситуации.
Меня весьма сильно интересуют все виды профессионального лицензирования – требования получить лицензию на право заниматься профессиональной деятельностью в любой сфере. В своей докторской диссертации я даже попытался описать и объяснить странную картину, сложившуюся в Иллинойсе: здесь, как ни странно, требуют лицензию от парикмахеров и маникюрш, но не от электриков. Однако из-за плохо выполненной электриком работы может сгореть целый квартал, а вот неудачный маникюр или кривую стрижку большинство из нас сочтут меньшим преступлением. Тем не менее штат регулирует деятельность именно этих специалистов. И по-моему, это объясняется лоббированием интересов отдельных групп. Лучше всего вероятность того, что у вас потребуют лицензию на определенный вид занятий в штате Иллинойс, предсказывает размер и бюджет соответствующего профессионального объединения. Общее число представителей любой профессии мало по сравнению с общей численностью населения штата, в результате чего все эти группы имеют те же преимущества, что и производители мохера. Размер и бюджет профессионального объединения отражают то, в какой степени его члены сумели сплотиться для использования профессиональной принадлежности в своих интересах. Примечательно, что политика – более верный предиктор необходимости лицензирования, нежели опасность, которую несет обществу низкая компетенция членов профессиональной группы, измеряемая, кстати, надбавкой за повышенную ответственность. Прав Джордж Стиглер: группы стремятся получить лицензию.
Небольшие, хорошо организованные группы, образно говоря, летают ниже радара, и им часто удается «уломать» законодателей разрешить им делать то, что вовсе не обязательно отвечает интересам всех остальных граждан. Экономистов, особенно представителей Чикагской школы, выступающих за более свободный рынок, иногда считают враждебно настроенными по отношению к государственному регулированию, однако точнее их было бы назвать людьми, настроенными скептически. Чем шире сфера охвата власть имущих, тем больше возможностей у групп, основанных на общности интересов, выторговать для себя привилегии, не имеющие никакого отношения к исполнению государством своих главных функций, описанных в главе 3.
Тирания статус-кво. Если небольшие группы способны получить желаемое посредством законодательного процесса, точно так же они могут и помешать тому, что им не нравится, или хотя бы попытаться это сделать. Выдающийся экономист Йозеф Шумпетер, автор термина «созидательное разрушение», описывал капитализм как непрерывное разрушение старой структуры и создание новой. Этот процесс может быть хорош для мира в целом, но плох для компаний и отраслей, из которых состоит «старая структура». Те, кто стоит на пути прогресса капитализма, или разрушений, с их точки зрения, всегда будут использовать все доступные им средства, чтобы избежать этой незавидной участи, в том числе, конечно, и политику. Да и почему бы им этого не делать? Законодательный процесс помогает тем, кто сам очень хочет себе помочь. Группы с общими интересами, на которые со всех сторон наседают конкуренты, могут попытаться прибегнуть к защите своей отрасли, получить помощь от государства, добиться льготного налогообложения или ограничений на конкурирующие технологии либо другого особого отношения к себе. И когда над той или иной группой нависает серьезная угроза увольнения или банкротства, призывы о помощи к политикам звучат все громче и убедительнее.
