И снова на ум приходит множество идей вида «почему бы просто не…?». Почему бы не создать три дополнительных места и не отдать их большому штату, чтобы распределение мест было в рамках квоты? (Пытливые умы среди читателей могут проверить, что потребуется не меньше трёх дополнительных мест.) Или почему бы им просто не передать место одного из маленьких штатов большому? Возможно, для этого нужно взять штат с наименьшей долей, чтобы в невыгодном положении оказалось как можно меньше людей. Тогда и распределение будет в рамках квоты, и число мест вернётся к исходным десяти.
Такие стратегии называют схемами перераспределения. Они действительно позволяют остаться в рамках квоты. Но что же в них не так? В соответствующих предмету терминах это называют парадоксами распределения, а на обыденным языке — несправедливостью и нелогичностью.
Например, последняя описанная мною схема перераспределения несправедлива, потому что ущемляет интересы жителей наименее населённого штата. Они одни расплачиваются за ошибки округления. В этом случае число их представителей округляется до нуля. Однако в плане минимизации отклонения от квот такое распределение практически идеально справедливо: изначально 85 % населения сильно не вписывались в квоту, теперь же все находятся в её рамках, а у 95 % количества мест — ближайшие целые к значениям их квот. Да, у 5 % теперь совсем нет представителей, и они не смогут голосовать на выборах в конгресс, но они находятся в рамках квоты и лишь немного дальше от её точного для них значения, чем до этого. (Числа ноль и один практически равноудалены от квоты, немного большей, чем одна вторая.) Тем не менее, поскольку эти 5 % людей полностью лишились избирательных прав, большинство защитников представительного правительства посчитали бы этот исход гораздо менее представительным, чем раньше.
Это должно означать, что «минимальное суммарное отклонение от квоты» не подходит в качестве меры представительности. А что подходит? Что выбрать: немного ущемить права многих людей или сильно ущемить права немногих? Отцы-основатели осознавали, что между разными концепциями справедливости или представительности может возникнуть конфликт. Например, среди прочего они обосновывали демократию тем, что правительство легитимно, только если у каждого, чьи действия регулируются законодательством, среди законодателей есть представитель с не меньшей властью, чем у других. Это нашло отражение в их лозунге: «Нет налогам без представительства». Также они стремились к упразднению привилегий: они хотели, чтобы система правительства не была предвзятой по своей природе. Отсюда, собственно, следует требование пропорционального распределения. Поскольку эти два стремления могут конфликтовать, в Конституции есть положение, которое явно разрешает возможные разногласия: «У каждого штата должен быть по крайней мере один представитель». Тем самым принципу представительного правления в смысле «нет налогам без представительства» отдавалось предпочтение в сравнении с тем же принципом в смысле «упразднения привилегий».
Кроме этого, в аргументах отцов-основателей в пользу представительного правления часто упоминалось понятие «воли народа» — предполагалось, что правительства должны придавать ей законную силу. Но это — источник дальнейших несоответствий. Ведь на выборах считается только воля избирателей, но избиратели — это не весь «народ». В те времена избиратели составляли достаточно скромное меньшинство: голосовать могли только свободные граждане мужского пола старше двадцати одного года. Между тем «численность», которая упоминается в Конституции США, — это общее население штата, включая тех, кто не голосует, то есть женщин, детей, иммигрантов и рабов. Таким образом, в Конституции США была сделана попытка наделить равными правами население, но при этом неравно относясь к избирателям.
В итоге на каждого избирателя в штатах с более высокой долей тех, кто не голосует, «выделялось» больше представителей. Такое решение имело тот негативный эффект, что в штатах, где избиратели и так были самыми привилегированными (то есть там, где их доля во всём населении штата была исключительно мала), они получали дополнительную привилегию относительно избирателей в других штатах, а именно — на долю каждого из них выделялось больше представительства в конгрессе. В отношении рабовладельцев это приобрело характер острой политической проблемы. Почему политическое влияние рабовладельческих штатов должно расти пропорционально количеству рабов? Чтобы сгладить этот эффект, был достигнут компромисс, согласно которому в целях распределения мест в палате один раб приравнивался к трём пятым человека
[87]. Но даже при этом многие продолжали считать, что три пятых несправедливости — это всё равно несправедливость
[88]. Те же самые разногласия сегодня существуют относительно нелегальных иммигрантов, которые с точки зрения пропорционального распределения мест также считаются частью населения. Штаты с большим числом нелегальных иммигрантов получают дополнительные места в конгрессе, а остальные штаты соответственно в этом смысле проигрывают.
После первой переписи населения США, состоявшейся в 1790 году, вопреки записанному в новой Конституции требованию пропорциональности места в палате представителей распределялись по правилу, которое нарушало квоту. Это правило, предложенное будущим президентом Томасом Джефферсоном, также благоволило штатам с более высоким населением, и они получали больше представителей на душу населения. Поэтому конгресс голосовал за то, чтобы отказаться от него и заменить его правилом, предложенным Александром Гамильтоном, давним и яростным соперником Джефферсона, по которому гарантировался результат в рамках квоты, а также отсутствие очевидных преимуществ для тех или иных штатов.
На это изменение как раз и наложил вето президент Джордж Вашингтон. Своё решение он объяснил просто тем, что правило Гамильтона включает в себя перераспределение: все схемы с перераспределением он считал противоречащими Конституции, потому что термин «распределение» он интерпретировал как деление на подходящий делитель с последующим округлением результата, и ничего более. Неизбежно возникли подозрения, что подлинная причина в том, что Вашингтон, как и Джефферсон, является выходцем из наиболее населённого штата — Вирджинии, который по правилу Гамильтона оказался бы в минусе.
С тех пор в конгрессе постоянно спорили о правилах пропорционального распределения и переделывали их. В конечном итоге в 1841 году от правила Джефферсона отказались в пользу правила, предложенного сенатором Дэниелом Вебстером, в котором всё-таки было перераспределение. Это правило также могло нарушить квоту, но очень редко; и его, как и правило Гамильтона, считали беспристрастным по отношению к штатам.
