Однако вскоре эти команды были упразднены, а Борисоглебский драгунский полк был переименован в жандармский. В помощь ему в конце 1815 г. при гвардейском корпусе был создан лейб-гвардии жандармский полуэскадрон. Помимо этого, с 1810 г. в России существовал Корпус внутренней стражи, занимавшийся обучением рекрутов и содействием губернским властям в поимке разбойников, подавлении неравных волнений, взыскании податей и недоимок. В 1817 г. в составе корпуса были сформированы жандармские подразделения для несения службы в обеих столицах, губернских и главных портовых городах. Всего к 1826 г. в России насчитывалось 59 различных по своему назначению жандармских частей и подразделений общей численностью в 4099 человек.
На эти лишенные единого центра воинские образования, разбросанные по всей империи, обратил внимание А.Х. Бенкендорф. В поданном Николаю I проекте об организации централизованного политического сыска он предлагал подчинить эти части и подразделения начальнику «высшей полиции»: «К этому начальнику стекались бы сведения от всех жандармов, рассеянных во всех городах России и во всех частях войск».
Идея разом поставить и страну, и армию под неусыпный политический контроль нашла поддержку императора, и он почти одновременно с назначением Бенкендорфа главой Третьего отделения 25 июня 1826 г. поручил ему исполнение должности шефа жандармов. Хотя руководителю госбезопасности на первых порах организационно была подчинена только часть жандармов, а решение хозяйственных, продовольственных, военно-судных и следственных вопросов оставалось вне его компетенции, тем не менее начало новой мощной централизованной структуре было положено. В первую очередь Бенкендорф обязал начальников жандармских частей и подразделений раз в месяц представлять рапорты и донесения о происшествиях, а также в качестве шефа жандармов взял в свои руки кадровый вопрос. Официальное оформление новой структуры было совершено указом от 28 апреля 1827 г. об учреждении Корпуса жандармов. Вся территория европейской части России была поделена на 5 жандармских округов по 8–11 губерний в каждом, а каждый округ в свою очередь подразделялся на 4–6 отделений (всего их было 26). Во главе округа стоял жандармский генерал, во главе отделения – жандармский штаб-офицер в чине от майора до полковника. Штаб корпуса с 1835 г. размещался в Петербурге. Общая численность этой военизированной структуры к концу 1828 г. составляла 4278 человек, в том числе 3 генерала, 41 штаб-офицер, 160 обер-офицеров, 3617 нижних чинов и 457 нестроевых. В этой связи любопытен следующий факт: еще в 1823 г. лидер Южного общества декабристов полковник П.И. Пестель рассчитал, что после свержения самодержавия революционной диктатуре для поддержания своей власти в России потребуется 112 900 жандармов. Численность же царской жандармерии никогда даже отдаленно не приближалась к такой цифре: в 1836 г. в ее штатах числилось 5164 человека, в 1857 г. – 4629, 1866 г.– 7076, 1880 г.– 6708, 1895 г.– 9243, 1914 г.– 13 645 и в 1917 г. – 15 718. Уже только на этом основании можно поставить вопрос о корректировке привычного нам стереотипа о прогрессивных революционерах, стремившихся «освободить» народ от военно-полицейского гнета реакционного царизма.
Новое ведомство задумывалось и создавалось как элитное соединение. На должности нижних чинов специально отбирались грамотные и наиболее развитые солдаты других родов войск. Еще более строгим был порядок отбора офицеров. Помимо дворянского происхождения, желания служить в Корпусе жандармов и достижения 20-летнего возраста, им следовало пройти специальную проверку. Любое служебное взыскание, а тем более свидетельства о политической неблагонадежности становились практически непреодолимым препятствием при поступлении на службу в жандармерию. Каждый офицер корпуса давал специальную подписку в том, «что ни к каким масонским ложам и тайным обществам, думам, управам и прочим, под каким бы названием они ни существовали, я не принадлежал и впредь принадлежать не буду». Впоследствии для поступающих в корпус были введены курс обучения, экзамены и испытательный срок. Столь строгий отбор был обусловлен тем, что Николай I видел в жандармских офицерах своих представителей на местах, а Бенкендорф не переставал напоминать подчиненным об их высоком предназначении: «В вас всякий увидит чиновника, который через мое посредство может довести глас страждущего человечества до престола царского и беззащитного и безгласного гражданина немедленно поставит под высочайшую защиту государя императора».
Отношение общества к новому элитному подразделению было двойственным. С одной стороны, монаршее доверие и проистекающая из него власть вкупе со значительно более высоким, чем в армии, жалованьем влекли в Корпус жандармов многих офицеров. Например, в 1871 г. прошения о переводе в жандармы подали 142 армейских офицера, из которых был отобран 21, а к занятиям было допущено только 6 человек. Число желающих стать жандармами почти всегда превышало количество имеющихся вакансий. С другой стороны, в обществе достаточно быстро утверждается взгляд на жандарма как на шпиона и доносчика, случаи отказа от подобной «постыдной» службы со стороны тех лиц, которых приглашали на жандармскую службу, также были не единичны.
Когда после своего назначения шефом жандармов Бенкендорф попросил у Николая I инструкцию для вверенного ему корпуса, царь протянул ему свой платок со словами: «Вот тебе инструкция. Чем больше утрешь слез этим платком, тем лучше». Даже если эта история и представляет из себя сочиненную позднее легенду, на чем настаивают некоторые исследователи, тем не менее она характеризует царя и его сподвижника как людей, способных на подобный образ мыслей. Вместе с тем она показывает, что сфера деятельности жандармов как представителей императора на местах виделась Николаю I столь обширной, что он счел бессмысленным пытаться втиснуть ее в рамки какой-либо инструкции. Но все же без такого документа ни одно учреждение функционировать не может, и, отправляя жандармского полковника И.П. Бибикова и агента Третьего отделения поручика И.В. Шервуда на политическое обследование южных губерний, 13 января 1827 г. Бенкендорф дал им инструкцию, текст которой впоследствии стал трафаретным. Первый и самый главный пункт этой инструкции от подчиненных шефа жандармов требовал: «Обратить особенное внимание на могущие произойти без изъятия во всех частях управления и во всех состояниях и местах злоупотребления, беспорядки и закону противные поступки». Второй пункт обязывал «наблюдать, чтобы спокойствие и права граждан не могли быть нарушены». Исходя из третьего пункта, находящийся на месте жандарм получал право сноситься с теми местными властями, в ведении которых им замечены беспорядки, «предварять их» и только в тех случаях, если все его «домогательства» «будут тщетны», сообщать о них в Третье отделение. В инструкции особо обращалось внимание жандармов на следующее:
«Цель вашей должности должна быть прежде всего предупреждение и отстранение всякого зла». Весьма расплывчатое понимание борьбы со «всяким злом» давало жандармским офицерам широкий административный простор, а их подчиненность далекому начальнику округа и еще более далекому шефу жандармов надежно обеспечивала их независимое положение на местах.
Секретная агентура Третьего отделения и подразделения Корпуса жандармов на местах охватили всю страну сетью регулярного политического сыска. В письме Бенкендорфу от 14 августа 1826 г. управляющий канцелярией Третьего отделения М.Я. фон Фок констатирует масштабы этого процесса: «Деятельность надзора растет с каждым днем, и у меня едва хватает времени для принятия и записывания всех заявлений». Общество мгновенно почувствовало тотальную по тем временам слежку, и уже в следующем месяце, 24 сентября 1826 г., критики «сильно восстают» против введенной Николаем I системы: «Нельзя чихнуть в доме, сделать жест, сказать слово, чтобы об этом тотчас не узнал государь». Приписываемое М.Ю. Лермонтову знаменитое стихотворение 1841 г. отражало общее мнение относительно всепроникающего надзора жандармов, носивших мундиры голубого цвета:
