Многие модели государственных расходов, которые трудно объяснить в контексте затрат и выгод для общества, оказываются вполне рациональными в свете стимулов и ограничений, с которыми сталкиваются выборные должностные лица, ответственные за эти схемы. К примеру, нередко правительства тратят деньги на строительство стадионов и общественных центров, пренебрегая содержанием дорог, автострад и мостов. Стоимость ущерба, нанесенного всем автомобилям, едущим по дорогам с выбоинами, может значительно превышать стоимость ремонта этих выбоин, которая, в свою очередь, может составлять лишь скромную часть стоимости нового блестящего общественного центра или впечатляющего стадиона. Такая система расходования средств кажется иррациональной только в том случае, если вы воспринимаете правительство как олицетворение общественных интересов, а не как организацию, управляемую выборными должностными лицами, которые ставят на первое место собственные интересы, как обычно поступают люди во многих других учреждениях и видах деятельности.
Как правило, высший приоритет для избранного должностного лица — переизбрание, а это подразумевает постоянный приток положительных известий, чтобы имя человека предстало в глазах общественности в выгодном свете. Открытие любого нового крупного объекта — неважно, необходим он или нет, — создает такие политические возможности, например привлекает внимание прессы к церемонии перерезания ленточки. Устранение выбоин, ремонт мостов и реконструкция оборудования на очистных сооружениях не дают поводов для торжества и выступления политиков. Модель государственных расходов, возникающая благодаря таким стимулам и ограничениям, не нова и не свойственна только каким-то конкретным странам. Адам Смит указывал на подобное явление еще во Франции XVIII века:
Гордый министр пышного двора может часто находить удовольствие в великолепном и блестящем труде, как сооружение шоссе, которое часто видит знать, чье одобрение не только льстит его тщеславию, но и доставляет ему поддержку при дворе. Но выполнение большого количества мелких работ, которые не имеют блестящего вида и не вызывают ни в малейшей степени восхищения путешественника, одним словом, которые отличаются только своей чрезвычайной полезностью, является делом слишком мелким и ничтожным, чтобы заслужить внимание столь высокой особы
[110].
Государственные бюджеты
Государственные бюджеты, включающие налоги и расходы, — это не отражение того, что уже произошло. Это планы или прогнозы относительно того, что должно произойти. Но поскольку на самом деле никто не знает, что произойдет, все зависит от того, как делаются прогнозы. В Соединенных Штатах Управление Конгресса по бюджету прогнозирует налоговые поступления, не учитывая в полной мере того, как налоговые ставки меняют экономическое поведение и как это новое экономическое поведение меняет затем налоговые поступления. Например, Управление сообщило Конгрессу, что повышение ставки налога на прирост капитала с 20 до 28% увеличит доходы от этого налога, но в реальности после повышения ставки доходы от налога упали. И наоборот, снижение ставки налога на прирост капитала в 1978, 1997 и 2003 годах привело к увеличению поступлений от этого налога.
Бесстрашное Управление Конгресса по бюджету оценило, что продление временного снижения налога на прирост капитала до 15% обойдется казначейству в 20 миллиардов долларов недополученных поступлений даже несмотря на то, что такое временное снижение уже увеличило доходы на десятки миллиардов. За период с 2003 по 2007 год расхождения между оценками Управления Конгресса по бюджету и поступлениями росли: в 2003 году оценки доходов были занижены на 13 миллиардов, а в 2007-м — на 147 миллиардов. Многие СМИ рассуждают так же, как и люди из Управления, а потому несоответствие реальности и прогнозов застает их врасплох. В 2006 году New York Times писала: «Неожиданно резкий рост налоговых поступлений от корпораций и состоятельных людей уменьшает прогнозируемый дефицит бюджета в этом году».
Год спустя дефицит еще немного снизился и теперь составлял чуть более 1% ВВП. Мало того, несмотря на широкое распространение фразы «снижение налогов для богатых», постоянно растет доля налогов, поступающих от людей с самыми высокими доходами. Еще в 1980 году, когда предельная налоговая ставка составляла 70% для получателей наиболее высоких доходов, на верхние 5% самых высокооплачиваемых граждан приходилось 37% всех налоговых поступлений. Начавшаяся при администрации Рейгана серия уменьшений налоговых ставок в результате многолетнего «снижения налогов для богатых» привела к 2004 году к снижению предельной налоговой ставки до 35%, а на верхние 5% приходилось больше половины всех налоговых поступлений.
Тем не менее фраза «снижение налогов для богатых» продолжает процветать и в политике, и в СМИ. Как однажды заметил судья Оливер Уэнделл Холмс, лозунги могут «отложить анализ на пятьдесят лет». Что касается налоговой политики, то такие слова способны отложить анализ еще на более длительный период.
Ни Управление Конгресса по бюджету, ни кто-либо другой не могут с уверенностью предсказать последствия увеличения и уменьшения налоговой ставки. И дело не только в том, что точную величину поступлений невозможно спрогнозировать. Неясно даже, в какую сторону будет двигаться доход. Приходится выбирать между альтернативными обоснованными гипотезами или, хуже того, просто механически вычислять число будущих поступлений, исходя из предположения, что поведение людей не изменится. Но следовать такому предположению странно, поскольку в прошлом поведение людей слишком часто и драматично менялось. Как сказал еще в 1933 году Джон Мейнард Кейнс, «налог может оказаться таким существенным, что поставит под угрозу свою цель», и «при наличии достаточного времени, чтобы пожинать плоды, снижение налога даст для сведения бюджета больше возможностей, чем увеличение».
Поскольку бюджеты — это не отчеты о том, что уже произошло, а прогноз того, что должно произойти в будущем; тут все зависит от того, кто их составляет и какие предположения при этом делает. Хотя прогнозы об ожидаемых будущих затратах и выплатах публикует Управление Конгресса по бюджету, лежащие в их основе сведения предоставляет Конгресс. Если он предполагает нереалистично высокие темпы экономического роста и, следовательно, гораздо большие налоговые поступления, то Управлению по бюджету придется делать свои прогнозы о будущем дефиците или профиците бюджета на основании именно этих данных вне зависимости от того, насколько они реалистичны. СМИ и общественность могут рассматривать оценки Управления Конгресса по бюджету как результат работы группы экономистов и статистиков, не затронутой партийным влиянием, но конечные результаты определяются именно предположениями, сделанными политиками.
Аналогичная ситуация существует на уровне штата независимо от того, относятся ли предположения политиков к темпам роста, доходности государственных инвестиций или к любым иным факторам, влияющим на оценивание государственных финансов.
Когда штат Флорида в 2011 году подсчитывал, сколько денег ему будет не хватать на выплату пенсий, он исходил из совершенно произвольного допущения, что деньги из соответствующих фондов пошли на инвестиции, приносящие 7,75% годовой прибыли. Но если на самом деле окажется, что эти инвестиции дают всего 7%, то разница менее 1% увеличит задолженность почти на 14 миллиардов долларов. Если же Флорида получит от своих вложений, предназначенных для выплаты пенсий, всего 5%, то дефицит будет почти в пять раз больше по сравнению с официальной оценкой штата, основанной на величине 7,75%. Поскольку в действительности за предыдущие десять лет Флорида получила всего 2,6% таких инвестиций, это показывает колоссальные потенциальные возможности для обмана при подготовке государственных бюджетов — достаточно просто менять произвольные предположения, на которых основаны бюджетные прогнозы.
