Административная система, созданная Филиппом II, просуществовала в основных чертах на протяжении полутора веков после его смерти. Однако его преемники в XVII в. путем изменения законов и из-за небрежности их применения сильно ослабили королевский контроль за этой системой в целом. Предприняв в 1606 г. попытку сделать колониальные должности более привлекательными, Филипп III постановил, чтобы все продаваемые должности автоматически становились должностями, от которых можно отказаться. Это означало, что держатель должности мог уйти с нее в пользу преемника по своему выбору. Корона после каждого такого отказа взимала комиссионное вознаграждение, обычно составлявшее одну треть от оцениваемой стоимости должности, и всегда сохраняла за собой право утвердить или отказать в утверждении каждой передачи должности. Это очень важное постановление возымело немедленное и глубокое действие на административную службу. Естественно, это сделало должности более ценными и повысило их покупочную стоимость; с другой стороны, стало легче занять денег, чтобы купить должность. Человек, стремившийся сделать карьеру, мог занять сумму, необходимую для покупки должности, предлагая в качестве залога закладную на саму должность и обязуясь отказаться от должности в пользу своего кредитора в случае, если он не выполнит своих обязательств по выплате процентов. Такая договоренность была совершенно законной. Она вызвала к жизни целый класс спекулянтов, которых можно было бы назвать маклерами по продаже должностей – людьми, которые выступали в качестве посредников в сделках с государственными должностями и давали займы людям, планировавшим их купить. От некоторых должностей отцы отказывались в пользу своих сыновей, и эти должности становились передаваемыми по наследству. Это особенно касалось высоких муниципальных и других почетных должностей, но в административном секретариате колоний такие завещания были редкими явлениями. В общем, такой отказ от должности был вежливой формой обозначения частной продажи. Претендент на административную карьеру в Испанской Америке покупал младшую должность на взятые взаймы деньги. Если он получал хорошие комиссионные, то через несколько лет он обычно продавал свою должность или отказывался от нее в качестве частичной платы за другую, более высокую и доходную должность и так далее до тех пор, пока он не становился достаточно богат, чтобы вложить деньги в земельную собственность, или достаточно удачлив, чтобы получить в дар encomienda или жениться на наследнице.
Во второй половине XVII в. система продажи и отказа распространилась с доходных должностей на более высокие должности, предусматривавшие фиксированный оклад. На это не было законодательного разрешения; по меркам XVII в. это было злоупотребление и таковым признавалось. И эта практика не получила очень широкого распространения. Сохранились документы о продаже семнадцати провинциальных должностей губернаторов и тридцати пяти возвратах должностей. Места в Совете Индий продавались в двух случаях, и однажды одному судье audiencia было разрешено купить свое назначение. Такие сделки были не только плохим администрированием, но и плохим финансовым соглашением, так как они позволяли чиновникам покупать за очень небольшую цену наличными фиксированную ежегодную ренту, взимаемую в счет королевского дохода. Почти все эти случаи имели место во время правления Карла II (р. 1661, король 1665–1700) и являются доказательством финансового отчаяния, царившего в то время, ослабить которое не могли доходы из Индий.
Система назначения на должность путем ее продажи и платы за труд в виде дополнительных доходов с нее пережила XVII в. Она была изменена, урезана и реформирована в XVIII в., но просуществовала, по крайней мере частично, до 1812 г. Она была принята везде и почти не подвергалась критике. Великий правовед Солорсано сравнивал ее с разрешенной законом фальсификацией монет, политически прискорбной, но неизбежной. Это была важнейшая характеристика старой колониальной системы, и исследователя этой системы она наводит на определенные общие размышления.
Взяв в XVI в. в свои руки контроль за назначением на колониальные должности, корона во многом утратила этот контроль в XVII в. Большинство должностей переходили из рук в руки – от головы к голове, по испанскому выражению – после королевского утверждения, которое становилось все более и более формальным.
Огромное большинство колониальных чиновников начинали свои карьеры под тяжелым бременем долга. Они не просто подвергались соблазну, они были почти вынуждены вымогать незаконные комиссионные вознаграждения, брать взятки или растрачивать деньги из королевского сундука, чтобы заработать себе на жизнь и продолжать выплачивать проценты. Конечно, трудно провести различие между дополнительными доходами и взятками, но взяточничество в той или иной форме в XVII в. было распространено почти повсеместно. Бесстыдная открытость продажи должностей, публично принятая шкала поборов соответствовали открытой коррупции и цинично признанной градации взяток; эти два явления, вероятно, были связаны.
Коррупция существовала бы все равно независимо от того, продавались бы должности или нет. Более прямым последствием системы продажи должностей было увеличение их числа. Начиная со времен Филиппа II корона постоянно создавала должности не с какой-то иной целью, кроме их продажи. Эта практика имела небольшое значение, когда должности были просто почетными постами. И она превратилась в невыносимое положение вещей, когда корона начала создавать новые доходные должности, а затем по закону и путем усложнения процедуры вынуждала общество принимать на работу чиновников, назначенных таким образом. Эта практика была обречена на провал в финансовом отношении, когда корона с целью достать наличные деньги предложила на продажу дополнительные должности, предусматривавшие фиксированный оклад. Растущее бремя чиновничьего аппарата отчасти можно было отнести на счет растущей практики продажи должностей; а реальный доход короны в виде наличных денег, полученных из этого источника, в конечном счете вряд ли стоил таких хлопот. Он не мог сравниться с главными пунктами налогообложения – налогом на серебро, налогом с продаж, данью с местного населения, таможенными пошлинами.
С другой стороны, у этой системы были свои преимущества. Она препятствовала кумовству среди высокопоставленных чиновников; это была одна из причин, по которой Филипп II ее поддерживал. Она давала возможность сделать карьеру чиновника людям, проживавшим в Испанской Америке; ограничения, введенные в ней в XVIII в., закрыли эту дорогу для многих креолов, и, как часто случалось в условиях колоний, реформа была более непопулярна, чем злоупотребления. Она поощряла эмигрантов селиться в Испанской Америке и была важным источником капитала для экономического развития колоний. Многие процветающие поместья, особенно в Мексике, были созданы на прибыли, полученные на государственной службе.
Несмотря на злоупотребления, работа административного секретариата в колониях на протяжении XVII в. демонстрировала поразительную согласованность. Колеса машины со скрипом вертелись почти по инерции. Многие чиновники, передававшие свои должности от одного к другому посредством частной продажи, были выпускниками университетов и юридических факультетов Испании или Испанской Америки. Они могли быть алчными и в признанных пределах коррумпированными, но у них были esprit-de-corps (фр. корпоративный дух), профессиональная подготовка, почтительное отношение к прецеденту, профессиональная гордость, которые помогали им преодолевать низкопробную, плохо обеспеченную систему, которая их назначила на должности. Испанская империя в XVII в. страдала от наносившей ущерб экономике нехватки ресурсов и от неуверенного руководства из центра. Ее сложный и медленный административный процесс представлял собой крючкотворство, но даже с этими недостатками по меркам того времени чиновники хорошо выполняли свои управленческие обязанности. Система регулярно получала подробную и точную информацию; в немногих случаях, когда ей удавалось принять решение и отдать четко сформулированный приказ, обычно по прошествии времени, этот приказ выполнялся пусть даже ценой огромных усилий и настойчивости. Этот уровень централизованного контроля был куплен дорогой ценой. Административные расходы поглощали все большую долю доходов, которые приносила Испанская Америка. Для частного лица затраты времени и денег даже на самое простое официальное дело были таковы, что были почти равносильны запрету. В конце XVII в. вся жизнь империи, казалось, находилась в опасности удушения, исходившей не только от внешних врагов, охотившихся за ее торговлей и перерезавших ее коммуникации, но и от массы внутренних паразитов, посягавших на средства к существованию ее населения.
